地方探索欲打破铁路体制沉疴

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发布时间:2018-11-22 01:11

地方探索欲打破铁路体制沉疴

2018-11-21 00:05来源:中国经济时报

原标题:地方探索欲打破铁路体制沉疴

地方铁路建设和运营所遇到的问题可谓痼疾沉疴,而当前其又面临新挑战——铁路建设任务重、筹资更加困难。自去年以来,为防范化解重大风险,国家对财政货币政策进行了较大调整。财政部等部委先后出台了严格规范地方政府平台融资、防范化解地方政府隐性债务风险的政策,央行等金融监管部门出台资管新规规范和清理“明基实债”等非标融资方式。如何有效应对当前政策环境带来的影响,积极拓展融资渠道,保障铁路建设资金需求,将是地方铁路共同面临的问题。为此,中国经济时报约请地方铁路投资建设的高层管理者,就目前地方铁路投融资和建设运营面临的一些共性问题展开讨论,以及就制约地方铁路投资运营的体制机制障碍进行探讨并提出建设性意见,以期为地方铁路赢得良性发展环境。

主持人 范思立

嘉宾

王兆坤:甘肃省铁路投资建设集团董事长

吴 勇:贵州铁路投资公司董事长

赵军锋:陕西省铁路集团总经理

米献炜:河北建投集团交通投资公司总经理

地方铁路发展环境悄然变化

中国经济时报:地方铁路一路磕磕绊绊,虽经磨难但其在风雨中不断壮大,请问目前地方铁路建设面临的总体情况如何概括?

王兆坤:地方铁路投资建设十多年来经历了各种风风雨雨,克服了无数困难阻隔,但地方铁路事业在跋涉中一步步发展壮大。尽管目前制约地方铁路生存发展的外部环境条件尚未发生根本性改变,一些多年来困扰的难题还没从根本上得到破解,但地方铁路面临的外部形势和地方铁路投资公司承担的职责任务悄然发生着变化。

部分地区开始调整新的中长期铁路规划,为地方铁路投资公司打开了新的更加广阔的发展空间。为有效落实与党的十九大提出的2035年的强国目标对接,部分地区开始调整新的中长期铁路规划,已将铁路建设目标设定为2035年,一批新的铁路项目列入规划,打开了地方铁路投资公司新的发展空间。例如,江苏、山东、湖北等省,在新的规划中都完善了新的铁路网络,增加了新的铁路项目;广东、湖南、浙江、安徽、河南、湖南、江西等省,均出台了高铁建设规划,仍将铁路作为基建投资的重要方向。

国家高铁骨干网已经形成,铁路投资建设的主要任务将有所转换。目前全国城市群内部的城际铁路发展相对比较滞后,在中西部铁路方面还存在很多短板,需要逐渐补齐。所以,中西部铁路,以及城际铁路、市域铁路将成为下一步的发展重点。

地方合资铁路项目资本金的出资比例出现新的变化趋势,地方融资压力不断加大。合资铁路将由以前的铁总控股、地方参股,转为铁总参股、地方控股。随着地方项目资本金出资比例的提高,要求地方铁路公司必须创新投融资方式,开辟新的融资渠道,不断满足地方铁路投资的新需求。例如,在最近开工建设的江苏南沿江城际铁路项目的筹资中,江苏铁路集团成功引入中交建作为社会投资人,共同注册成立江苏南沿江城际铁路有限公司,开拓性地实现了江苏铁路投融资模式、建管模式和工作机制的创新。

多省重组设立省一级铁路投资集团,开启了铁路投融资、建设管理和综合开发新模式。今年以来,江苏、山东、甘肃等省在原铁路投资公司的基础上,重组设立省一级铁路投资集团,作为省内铁路项目建设主体,履行铁路出资人代表职责,肩负起对省内控股铁路项目投融资、建设、管理和运营的重任;浙江、陕西等省将铁路投资建设融入省内大交通投资建设的大平台。这都预示着地方铁路投资公司开始从单纯的投资,向投资、建设、管理、运营模式转型升级。

地方铁路建设发展迎来新机遇。从历史上看,近十年来,基建投资增速出现过三次明显拉升,分别为2008年、2012年、2016年,均发生在经济增速有下行压力之时。同时,经济增长在基建增速回升6个月后GDP增速开始反弹。尤其是铁路建设,其投资增速在历次基建拉升中均显著上涨。2018年8月,中国铁路总公司将2018年铁路固定资产投资额由年初原计划安排7320亿元调增为8000亿元。2018年上半年,铁路固定资产投资累计完成3750亿元,同比减少1.4%,下半年投资任务很重。从区域看,2018年上半年各省份固定资产投资额目标完成率差异很大,只有四川、天津目标过半,其余各省均低于50%;东部地区完成率相对较高,西部地区普遍较低。从近期政策导向和地方专项债分配额度看,加快中西部基建投资将成为此次“补短板”的排头兵。

地方铁投发展面临的共性问题

中国经济时报:虽然地方铁路又遇新机遇,但其发展的老问题依然存在,请问根据调研情况,各地方铁路发展面临的共性问题有哪些?

王兆坤:经过多年发展,合资铁路公司管理日趋规范,制度化、标准化建设初见成效,但一些体制机制上的深层次矛盾还未得到解决。

大多数铁路项目盈利能力很弱,地方铁投公司自我“造血”能力不足。铁路项目投资巨大、回报较低、回收期长,公益性强,经济性差。全国已运营合资铁路大都处于亏损状态,部分合资公司经营困难。作为地方政府出资人代表,地方铁投公司大多没有投资收益,但资产规模增长很快,资产负债率相应也在快速上升,盈利能力与公司可持续发展不相适应。

资金来源渠道少,筹资压力重。一是部分地区铁路项目欠账较多,新建项目多,资金需求量大,资本金筹资难度急剧增加;二是相当部分新上项目由地方控股,项目资本金比例增加到50%—70%不等,地方出资比例也增加到60%—90%不等,对地方财政的压力持续增大;三是地方铁投公司债务融资风险逐渐累积,急需要采取有效手段化解;四是地方控股项目运营补亏压力逐渐显现。地方控股项目投运后受市场培育和清算等因素影响,一般要经历较长的亏损期,财务并表会增加母公司亏损额,影响公司信用评级,给公司经营带来压力。目前,地方铁路投资的资金来源主要为政府财政资金,自主融资也大都依赖于政府信用背书,虽然部分投资公司还在土地综合开发、设立铁路基金、探索多元化产业发展等方面作出了积极探索,但各地政府的支持力度不同、区域经济发展水平差异很大,有些经验还不能完全复制照搬。

随着铁路项目债务规模增大和资金需求进一步增长,部分地区财政承压能力已接近极限,急需探索可持续的投融资、建设和运营模式。否则,当地方财政支持难以为继时,极可能会对铁路项目建设造成巨大冲击,不利于铁路网络建设和地方经济的健康发展。

人才老化、流失问题不容忽视。地方铁投公司不仅要搞好控股铁路项目,也要探索实践公司可持续发展的有效路径。要实现这个目标,需要大量人才来支撑。但由于地域、待遇、机制等问题,现有人员老化和流失问题还比较突出。

中国经济时报:所谓“所有的幸福都一样,不幸却各不相同”,请问地方铁路建设和运营面临的主要困境都有哪些?

合资铁路亏损大

赵军锋:中国铁路总公司与地方合资成立项目公司,项目建成后,委托中国铁路总公司运营,同时项目公司将线路租赁给中国铁路总公司,收取过路费,每年亏损巨大,地方铁路公司每年按股比分担的亏损动辄几亿元甚至十几亿元。

筹融资压力进一步增大

吴勇:近年来,随着中国铁路总公司对各省铁路项目出资比例的不断降低,以及国家防范金融风险政策的出台,地方在铁路建设中面临诸多困难有待研究解决。筹融资压力进一步增大。在当前省方铁路出资比例不断提高、国家严控地方政府债务、防范金融风险背景下,铁路建设筹融资压力进一步加大。一是公司资本金融资难度加大。省财政每年注入公司资本金有限,铁路发展基金后续募资面临困难,而按照财政部新规定债务资金不能作为资本金,地方铁路传统举债融资方式难以满足地方铁路资本金的筹资要求。二是市级政府资本金融资困难。例如贵州省地方政府财力薄弱,在规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为政策出台后,地方政府融资平台公司融资渠道进一步压缩,融资困难,贵州省个别项目已出现地方平台公司资本金欠缴困难,影响铁路项目建设进度。三是部省铁路股权置换增加地方债务,降低公司融资能力。例如,中国铁路总公司提出拟将沪昆高铁、贵广高铁贵州省方出资与路方持有的铜玉、安六等地方铁路出资进行置换。若进行置换,一方面将使公司因融资项目发生重大变化,偿债能力大幅降低并存在诱发投资人要求公司提前兑付所发行债券的问题,从而使企业面临巨大的资金压力;另一方面将使公司增加巨额亏损,现金流严重不足,财务指标恶化,资本市场信用评级大幅下降,融资能力逐步丧失。

征拆费用超概算

米献炜:铁路工程由于其特殊的工程性质与施工特点,跨越行政区域多,各地标准不统一等,造成征拆经常超出概算。征拆超概原因主要有:设计院刻意压低征拆概算,便于项目审批,这是设计院在中国铁路总公司主导建设体制下的一种惯性思维。建设前期工作深度不够,建设项目“先天不足”。由于铁路工程的特殊性,使一些项目没有按规定进行充分的论证及勘察设计等工作就匆忙上马,内容与数据不实,流于形式,一开始就使项目投资失控。设计深度不够,漏项问题严重。时间跨度大,拆迁标准发生变化。由于项目设计、审批与施工时间跨度较大,国家省市政策确定的新增的列计科目未能计入概算,国家上调区片价、强调占优补优等政策因素也未充分考虑,建筑物的市场价值,被拆迁人的诉求以及拆迁补偿标准都发生较大改变。

吴勇:征拆费用严重超出可研批复且部分无法验资入股。省部合资铁路项目征地拆迁工作和费用原则上由省方承担,并按照可研批复包干使用和享受股份权益。根据中国铁路总公司《关于进一步加强铁路建设项目征地拆迁工作和费用管理的指导意见》规定,实际产生的征拆费用超出可研批复10%以上的部分不计入省方股份,但中国铁路总公司在项目可研批复时未按照征拆补偿标准和预计征拆量足额批复,导致实际征拆费用超出可研批复严重,有些项目超出好几倍,若按此文件执行,将造成省方权益损失。

铁路沿线土地综合开发难度大。近年来,虽然国务院、中国铁路总公司和部分省级层面都先后出台了支持铁路沿线土地综合开发的有关政策,想通过沿线土地综合开发收益反哺铁路建设和运营,但在实际推进过程中,由于土地综合开发涉及到地方各区县政府的利益,在落实规划调整、土地变性等具体问题时程序极为复杂,落实起来难度极大。

管理制度不完善

赵军锋:中国铁路总公司与地方合资成立项目公司缺乏公司治理,导致地方股东权益受损,但地方为了发展经济,加快铁路建设,地方在与中国铁路总公司博弈中总处于不利地位。

吴勇:以贵州省铜玉、安六等地方铁路为例,即将陆续建成通车,涉及铁路运营、资产管理、综合开发等方面的问题需积极协调相关单位解决。一是地方客运铁路经营收入无法覆盖支出,亏损严重,急需政府出台地方铁路常态化运营补助机制,确保铁路可持续运营。二是地方铁路接入国家铁路网后,可能在列车开行、机车运用、货车周转、货物到发及配空等方面受国铁影响较大。三是项目公司难以参与合资铁路站区商业开发,获取铁路投资收益。

中国经济时报:请问在目前形势下,根据众多地方铁路实践,对于破解目前地方铁路建设和运营难题有哪些经验和建议?

培育地方铁路的“造血”功能

吴勇:加快推进项目,难点在融资,融资难点在自身盈利和现金流状况,地方铁路投资公司要还本付息、要生存、要发展、要盈利,必须靠政策支持和多元化经营开发。要高度重视多元化发展问题,努力形成“一主多辅”的多元发展业务架构。在坚持做大铁路主业的基础上,以主业带动辅业,以辅业反哺主业,这是铁路投资公司增加收入、保障可持续经营的现实需要。一是取得本省政府的大力支持,确保财政资金和优质资源的持续注入,以财政资金为基础多渠道筹措建设资金,创造条件吸引社会资本参与项目投资建设。二是继续大力发展基金业务,择机布局新业务、新项目创收增效,增强自主发展能力。三是研究高铁与区域经济深度融合发展的新业态,加大铁路站场周边土地开发力度,发展站区经济,形成新的产业链条。国家已经出台了一些政策鼓励对铁路沿线土地进行综合开发,但政策有效落地还较难实现。同时现阶段房地产调控进一步趋紧,传统房地产开发方式风险增大,大家普遍感受到未来房地产

行业通过转型实现健康发展的紧迫性。

积极探索吸引社会资本

米献炜:铁路项目投资额大、客流培育期长,在开通运营初期,难以通过票价收入实现项目自身的财务平衡。要吸引更多社会资金参与铁路建设,推动铁路投融资模式创新,就必须通过“项目+资源”,也就是“铁路+土地”。近年来,国家已多次就铁路投融资体制改革进行部署,并相继出台系列文件,积极鼓励社会资本全面进入铁路领域,支持开展土地综合开发,推动体制机制创新,促进铁路事业加快发展。

应该发挥地方政府和社会力量在城际铁路运营领域的作用,探索开放运营市场,通过市场方式选择运营业务主体。一是由政府控股企业持有城际铁路的资产所有权。一方面通过合理收取运营公司线路使用费,以及政府对公益性线路的财政贴息(或土地开发权)、运输补偿等政府购买服务方式的补贴,提高路网公司经营效益,吸引社会资本参与线路建设;另一方面在条件成熟时选择几条有一定规模、资产边界清晰、前景和盈利能力较强的优良资产进行股改上市。二是通过城际铁路资产所有权与经营权的分离,解决城际铁路建设投资规模大而社会资本规模小的不对称矛盾问题。一方面,让主体较为分散、规模较小的社会资本能够通过购买线路使用权、租赁机车车辆或参与城际铁路相关资源开发等形式参与城际铁路运营,回避规模较小的社会资本难以进入动辄耗资百亿元的城际铁路建设领域的障碍,拓宽社会资本进入城际铁路运营范围。另一方面,进一步放开城际铁路运营市场,通过市场竞争方式合理确定城际铁路的运营模式和运营公司,培育竞争性运输市场,让各运营企业在确保运输安全的前提下以强化竞争为第一目标,不断降低运营成本,提供更优质的产品,提高运输质量和效益。

可喜的是,日前中国铁路总公司推出了进一步深化铁路投融资体制改革的政策举措,拟将京雄、雄商、忻雄等项目采用联合打包方式组建项目公司,加大力度吸引社会资本参与,着力破解建设资金难题。

创新地方铁路建设和运营模式

王兆坤:创新建设管理模式。铁路建设应充分发挥省方在项目推进、投资等方面的主导优势和路方在技术、建设、运营等方面的专业优势,增强共建共管优势,打造标准化施工、精细化管理、生态节能品牌工程。探索工程总承包模式,在EPC招标专用条款中明确发包人对承包人以及分包人的监管职责,实现对发包人的全面管控。积极探索自主建设模式,整合省内优势资源,调动沿线政府积极性,积累地方铁路建设管理技术力量,打造安全高效、科学决策、精细管理、集约环保的自主建设模式。在委托代建模式中,打造建设项目管控体系,发挥第三方机制,强化费用审计、安全监管、质量控制、资金拨付流程的监督。

探索运营管理模式。提升合资公司效益。探索运输业务新模式,在委托运输协议中拟定委托运输经营考核办法,引入绩效目标考核机制,遵循绩效考核指标可控、客观、有效等原则,实现经营与成果目标相关联,降低委托运输成本,提升运营管理效益。尝试多种经营业务采用市场化机制,通过与路方签订委托运输管理协议,将多种经营业务从委托运输管理范围中剥离,探索开展多种经营、涉铁工程建设、设施设备租赁、存量资源开发等非运输类业务,引入市场化、专业化的经营机制,提升经济效益,增强市场活力。

探索客运业务部分自主。以地方需求为导向,调整不同层次线路功能定位,从铁路线路通过能力、站场能力、列车配套设施条件以及城市交通系统接驳条件等角度论证既有线开行市域市郊列车、通勤班列和城际列车的可行性。尝试采用自主采购或租赁车辆的方式增开2—3列自担列车,积累自主运输技术经验。

探索开展区域内货源组织。把握“公转铁”政策机遇和落实优化货物运输结构、提升铁路货运量的政策要求,按照市场化运行机制,探索利用线路富余运力,整合区域物流资源,增强主动组货揽货能力,有效提升区域铁路货运量,打造集团铁路货运品牌。积极参与铁路多式联运,逐步提高自身开展联运业务的组织能力,构建高效顺畅的多式联运系统。加强铁路物流全过程跟踪,提高转运装卸环节效率,构建低成本、高效率的铁路货运物流体系,有力支撑地方实体经济发展。

探索自主运营模式。在具备条件的省方主导铁路项目上,按照“责权利”统一原则,优化既有委托运营模式,加强自主运营管理话语权、控制权、主导权,加强铁路运营技术、人才积累,提升整体路网效益,满足区域经济发展需求。返回搜狐,查看更多

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