如何构建更加公平可持续的中国社保制度(下)

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发布时间:2018-11-22 01:41

如何构建更加公平可持续的中国社保制度(下)

2018-11-21 11:04来源:中国经济报告国企/保险/养老金

原标题:如何构建更加公平可持续的中国社保制度(下)

【第一支柱基本养老保险社会统筹部分分离,以实现全国统筹、增强制度刚性、促进制度更加公平;第二支柱将原先基本养老保险的个人账户划入并统合企业年金、职业年金为准强制性,以促进制度的可持续性;第三支柱税优养老金进一步增强可持续性】

□胡继晔

鼓励第三支柱个人养老金的发展

根据中国劳动和社会保障科学研究院院长金维刚的研究,第三支柱的特征是个人自愿参加,国家提供政策方面扶持的金融产品,但规模很小。截至2016年,全国规模大概约为2000亿元。从三支柱养老保险资产结余的结构来看,第一支柱大概占养老保险资产总量的78%,第二支柱占总量的18%,第三支柱只占4%。虽然中国真正意义上享受税收优惠的养老保险第三支柱尚未进入运营,但理应属于第三支柱的商业保险已经获得发展。早在20世纪90年代得到推广的商业寿险就是典型的第三支柱,但商业寿险最大的缺憾就是没有享受税收优惠,主要依靠保险公司纯商业化的推销运营。从已有的商业寿险产品来看,基本上具备了收益保证、长期锁定、终身领取等独特功能。

2018年4月财政部等五部委《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》标志着中国第三支柱养老金的建设正式启动。该通知指出“有序扩大参与的金融机构和产品范围,将公募基金等产品纳入个人商业养老账户投资范围”,而证监会也发布了《养老目标证券投资基金指引(试行)》,有利于发挥公募基金专业理财在居民养老投资中的作用,形成专门养老投资的基金产品类别。未来在发展初期主要采用FOF(基金的基金)形式运作,通过在大类资产和基金经理两个层面分散风险,力求稳健;采用成熟的资产配置策略,合理控制投资组合波动风险,力争获得长期收益;设置封闭期或投资者最短持有期限,避免短期频繁申购赎回对基金投资策略及业绩产生影响;鼓励基金管理人设置优惠的费率,让利于民,支持投资者进行长期养老投资。养老目标基金可以基于养老的规划,比如目标日期基金,2030、2035、2040分别对应该日期退休的职工,根据所设定日期的临近,对于权益类资产的配置比例进行调整,未来纳入个人税收递延后可以吸引更多人参与。

长期以来,大家普遍认为政府在养老过程中应该承担更多责任,养老金不足时依靠财政补贴已经成为常态。在解决养老的问题上,世界各国的实践经验表明,仅仅依靠政府解决养老问题面临“独木难撑”的局面,因此必须发展多层次、多支柱养老保障制度。金融业在养老账户管理、养老基金保值增值、投资风险管控、产品和机制创新、为养老事业提供资金融通等方面的作用日益显著。这种作用的发挥,一方面可以完善多层次、多支柱养老保障体系,合理分担个人、家庭、社会和政府的养老责任,另一方面也能够充分发挥金融业的优势,为金融业的发展开拓广阔空间,进一步促进金融稳定和经济发展,为养老事业的发展奠定更加坚实的物资基础。

在中国人口老龄化背景下,第三支柱已经得到了保险、基金等金融机构的大力支持,未来将形成养老与金融深度融合的态势,在养老金体系的可持续方面发挥更大作用。

社会保障制度进一步改革的空间

正是认识到老龄化问题的严峻,2016年5月中共中央政治局首次就中国人口老龄化的形势和对策进行集体学习,习近平总书记指出:应对老龄化事关国家发展全局,事关亿万百姓福祉,要着力增强全社会积极应对人口老龄化的思想观念,要借鉴国际有益经验,着力发展老龄服务业和老龄产业,向加强人们全生命周期养老准备转变。这是中央历史上首次就老龄化问题所进行的专题学习,将应对老龄化问题提到了“事关国家发展全局”的高度,也为中国社会保障制度的进一步改革指明了方向。

由于共济性的社会统筹主要解决公平的问题,而个人账户主要体现效率的原则,二者目标不同,因此世界各国的社会保障制度中这二者都是分开的,唯有中国20世纪90年代社保制度建立时将二者结合,体现了当时制度设计者希望利用两种制度优势的良好愿望。实践是检验真理的唯一标准,经过近20年的实践,个人账户的空账问题无法解决,成为困扰中国社会保障制度的难题。而当前在中国经济新常态的背景下,要通过提高养老保险缴费来达到公平可持续的目标是不可能完成的任务,为减轻企业负担,在降低了失业和工伤保险的费率之后,下一步还需要降低养老保险缴费的费率。面对事关国家发展全局的社会保障制度改革的诸多难题,实现“公平可持续”的主要着力点应当在以下几个方面。

一是有必要对现行“社会统筹与个人账户”相结合的基本养老保险进行制度性改革,社会统筹部分降低费率。作为公共养老金通过二次分配来维护公平,同时通过税收的强制性来增强可持续性;个人账户部分和第二支柱的职业年金、企业年金甚至住房公积金合并建立准强制性的第二支柱私人养老金,重点是增强可持续性。分离后社会统筹部分就类似税收了,有利于公共养老金的公平可持续。中国《社会保险法》第十三条规定:“基本养老保险基金出现支付不足时,政府给予补贴。”该规定充分说明了政府要在基本养老保险待遇支付方面以财政补贴来履行“兜底”责任。社会统筹部分以彻底的现收现付税收制度为基础,杜绝养老保险统筹部分不足的省份挪用个人账户养老金的问题。与此同时,劳务输出和输入省份之间的公平问题也因全国统一的社会保障税收制度而增强,劳务输入地区将不再无偿占用外地打工者的社保缴费社会统筹部分,劳动力流动也不再需要社保关系的接续,只需要社会保障号码(即身份证号码)中的记录即可。由此可见社会统筹费改税将在促进制度公平和可持续方面起到至关重要的作用。

二是大力发展准强制性的养老金第二支柱职业年金。美国2006年的养老金法案、英国2008年的养老金法案中均推出了“auto-enrollment”(自动加入)第二支柱职业年金的制度,亦即新雇员在入职时默认为参加职业年金制度,使得英美两国的职业年金近几年发展非常快,其第二、三支柱的私人养老金资产均超过了其GDP,而中国企业年金资产则不足GDP的2%。中国的养老金可持续指数PSI排名靠后的最重要原因之一就是第二、三支柱个人养老金覆盖面太小。借鉴英美等发达国家在职业年金制度改革方面的经验,中国基本养老保险的社会统筹部分分离后,可以统合基本养老保险个人账户、机关事业单位职业年金、企业年金、甚至住房公积金,采用准强制性的原则,统一名称为职业年金,设定下限为原先基本养老保险个人账户缴费率的8%,体现出强制性的原则,也为基本养老保险社会统筹部分20%的费率下调5-6个百分点预留了空间。

三是通过税收优惠建立中国的第三支柱养老金。目前中国的养老保险制度过于倚重基本养老保险,形成独木难撑的状况。第二支柱企业年金发展不足,职业年金刚刚开始,中国第三支柱自愿商业养老保险发展将成为养老金制度可持续的发力点。中国较高的储蓄率源于民众对未来的一系列不确定性因素的担忧,尤其是步入老年后的生活风险。根据中国保监会公布的数据,近年来保险行业个人储蓄型养老保险业务的规模保持了较快增长,覆盖超亿人次。2018年5月,中国已经在上海、福建和苏州工业园区开展了个人税收递延型商业养老保险的试点工作,中国第三支柱个人养老金已经正式启动。除商业寿险外,中国还可以借鉴美国的个人退休账户发展经验,开展创新型个人养老储蓄产品,如证监会批准的养老目标基金,推动中国“储蓄养老”向“投资养老”转化,以满足养老金投资的独特性和个人养老保障需求的多样化。

世界银行在20世纪90年代向中国建议建立社会保障制度三支柱体系,经过20年的实践来看可以重新审视其价值。养老问题事关国家发展全局,事关百姓福祉,改革必须坚定而又慎重。第一支柱基本养老保险社会统筹部分分离以实现全国统筹、增强制度刚性、促进制度更加公平,第二支柱将原先基本养老保险的个人账户划入并统合企业年金、职业年金为准强制性以促进制度的可持续性,第三支柱税优养老金进一步增强可持续性。果如是,则“公平可持续”的社会保障制度改革总目标将具备制度性基础。

(作者为中国政法大学金融系教授、博导)返回搜狐,查看更多

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